??隨著我國經濟的快速發展，國有平臺公司應運而生，成為推動城市建設和地方發展的重要力量。而自二十大順利召開以來，在國資國企改革的新要求和監管政策新形勢下，中略咨詢積極參與其中，助力國有平臺公司明確向市場化產業化轉型發展的政策導向。尤其是35號文出臺直接影響了政府未來融資模式后，中略咨詢憑借其專業優勢，為國有平臺公司的轉型提供了更為迫切和具體的指導。既要謀劃統籌好重點產業發展，更大力度支持新質生產力提升和經濟高質量發展，與“十四五”規劃落實相結合，也要與“十五五”發展需求相銜接，中略咨詢幫助國有平臺公司強化全局思維，精準謀項目發展，切實推動國有平臺公司轉型走深走實，承擔起支持當地經濟、產業高質量發展和民生保障等重大任務。

??國有平臺公司發展面臨的普遍性困境

??1.宏觀環境變化讓國有平臺公司傳統發展模式舉步維艱

??近年來，房地產政策發生重大調整，涉房企業暴雷頻發，疊加疫情影響和經濟下行壓力，居民消費謹慎、預期轉弱，這間接導致土地市場冷淡，地方土地基金收入下降，地方財政緊縮。而國有平臺公司背靠地方政府支持，在財政承壓的形勢下，國有平臺公司現金流回款困難、部分補貼收入難以到位。同時，政策監管愈發趨嚴，城投債發行及凈融資水平亦出現了不小幅度的下滑，城投融資端也在不斷收緊。此外，地方經濟復興、城市高質量發展、居民美好生活保障等諸多地方政府的發展訴求，最終落腳點都在國有平臺公司，國有平臺公司在愈發艱難的發展環境下還要承擔更加沉重的發展任務。因此，在地方財政支持力度下降、融資渠道收緊、城市發展任務加重等多重影響下，國有平臺公司傳統發展模式愈發艱難，轉型發展迫在眉睫。

??2.平臺公司發展相關政策對融資導向趨嚴

??近年來，與平臺公司相關的政策文件陸續出臺，政策方向與國企改革行動同頻同振，集中于防范系統性風險、突出市場化經營以及完善現代化治理等要點任務。

??從一系列政策的發展可以看出，國家對地方政府舉債融資監管越來越嚴，意味著國有平臺公司基本無法再通過傳統的方式承擔政府項目的融資與投資建設職能。政策逐步趨緊，倒逼國有平臺公司加快市場化轉型的步伐。

??3.國有平臺公司長期發展過程中暴露的問題

??作為地方政府“城市融資建設主體”，平臺公司在城市基礎設施建設、公用事業發展等方面發揮了重要作用。但同時，隨著市場經濟的不斷發展和完善，國有平臺公司漸暴露出覆蓋從管理意識到日常運營、從人才培養到資本運作等多個領域的問題。

??一是功能和業務單一，未形成具有核心競爭力的主營業務：業務大多局限于依靠項目融資開展基礎設施投資，可能存在少量資產運營業務;

??二是投資不自主，不計效益。一方面項目來源單一，自行開發業務能力不足：絕大多數項目來源于政府代建項目和投建一體化項目等，自行開發項目通常占比較低;另一方面基于政府性思維運營企業：基于政府性思維而非市場和商業邏輯管理平臺公司，對于政府項目幾乎不關注項目投資回報率，行政化風氣嚴重;

??三是地方債務、企業債務壓力增加。因為投資總是傾向地方基礎建設項目，大多具有投資大、回報低、周期長的特征，導致平臺公司無法獲得經營性收益。為維持穩健的現金流，平臺公司收入高度依賴于政府財政，賬面上看是平臺公司償債壓力增加，實際是政府債務壓力攀升。

??四是平臺公司經營受抑，難出效益。在投資聽政府的模式下，平臺公司經營的自主性與積極性必然受到抑制，加劇平臺公司對政府財政的依賴，反過來又進一步促成了政府對平臺公司管控的深化，陷入惡性循環。

??新時代下國有平臺公司的發展趨勢

??1.國有平臺公司發展的時代變遷

??我國國有平臺公司發展將經歷三個時代的變遷，第一個時代我們稱之為政府融資平臺的時代，也就是就承擔著地方政府為城市發展融資的使命，基本是圍繞“融資”來開展工作的，從資產的獲得、整合、經營，到財務報表的表現、組織架構的設計等，均為融資服務，其他的延伸業務，也只是融資服務的附屬。通俗一點講，就是作為政府的融資平臺，為政府出錢，完成政府任務。

??第二個時代是平臺公司市場化轉型時代。在當下債務管控的經濟形勢下，國有平臺公司已經逐漸由原來的為政府出錢的形式，變更到通過為政府經營資源來獲取收入，為政府掙錢的業態。從發展定位看，平臺公司逐漸從“重融資”向“重投資”轉型。即從政府的“融資SPV”轉型發展為“政府投資公司”，從只管“找錢還錢”轉型為“公共資源利用主體、公共項目實施主體和公共利益實現主體”。通過資源、業務、機構和人才的實質性整合，轉型發展成為“利用市場化機制推進城市高質量發展、構建商業模式實現機構可持續發展、積聚核心資產享受城市發展紅利”的國有資本投資運營公司和城市綜合運營服務商。

??第三個時代將是未來的金融大投資時代。更多的是關注企業投資回報，關注于企業核心競爭力的打造，關注于核心成功要素的識別以及關注企業價值創造的能力培養。

??圖示1：國有平臺公司的時代變遷

??2.國有平臺公司的發展趨勢

??當前，我國國有平臺公司轉型發展過程中面臨著政策環境、經濟環境、技術環境和企業環境帶來的外部挑戰，平臺公司的發展趨勢具體表現在以下幾個方面：

??一是平臺公司的行業運作模式發生改變。地方平臺所面臨的經濟環境、融資環境、政策環境均在發生深刻變革，無論從平臺自身發展，還是國家宏觀經濟調控思路出發，平臺公司必須改變現有的運作模式，與政府建立市場化的合作機制，保證每個項目具有穩定還款來源。同時，政府必須減少對平臺公司投資行為的干預，賦予其自主投資決策權。平臺公司可以憑借定位優勢，參與更多城市更新、鄉村振興、縣城城鎮化、“兩新一重”(新型基礎設施、新型城鎮化以及交通、水利等重大工程)等重點項目。實現從單一的投資建設向“投資—建設—運營—產業—資本”的一體化綜合地方國有資本投資公司轉型。

??二是資源布局優化、資產整合重組力度增強。在當前監管政策約束加大、缺乏政府顯性信用支持的過渡階段，對投融資平臺整體實力、融資能力要求越來越高，平臺公司需結合自身功能定位，依據業務公益性強弱及其盈利能力，通過明確各類資產屬性進行分類轉型，提升平臺企業資產管理效率、實現資產有效整合重組，對短期內提升平臺整體實力、降低融資成本、化解存量債務具有積極意義。

??三是資本運作力度加強，投資領域多元化、投資項目市場化。在政府的支持下，加快以項目為導向的建設經營性平臺向投資控股型的集團化企業轉變，從而推動平臺公司的轉型發展。一方面加強了資本運作力度，以股權為紐帶，通過直接投資、兼并重組等形式，加大對戰略性新興產業和重點項目的投資力度，另一方面通過擴大投資領域，實現投資項目的市場化。構建公益性項目與經營性項目相結合的良性投資項目結構，從而增加平臺公司的資產規模、現金流，增強平臺公司的經營質量。

??四是拓展做強經營性業務，提升運營管理能力成為發展必然。投融資平臺轉型充分利用企業在進行土地開發和基礎設施建設過程中所累積的技術經驗和相關公用事業類資產的授權，提供相關公用事業、旅游、會展等服務，獲取較穩定的現金流。在職能定位方面擺脫以替政府融資為主的運作思路，以市場化為導向，保障功能性投融資任務同時，做強經營性業務，在聚焦的產業賽道形成優勢產業。通過經營性業務的拓展、運營管理能力的提升，提高投融資平臺公司經營效益。

??國有平臺公司“十五五”破局發展的重要舉措

??1.尋求社會職能和國企經營的平衡點，建立新型政企關系，以市場化手段完成政府任務。

??一方面，國有平臺公司亟需重新梳理功能定位，尋找“有效履行社會職能+ 企業良性運營”并舉、社會效益與經濟效益“雙提升”的平衡運作模式，更好地為地區社會、經濟發展賦能。另一方面，國有平臺公司的發展很難與地方政府實質性脫鉤，國有平臺公司的產業轉型也需要地方政府的大力支持，根據當前平臺公司轉型發展的趨勢、“335”財務指標的指引，國有平臺公司需著力構建與政府的市場化機制。一要明確國有平臺公司作為市場化經營主體的經濟責任和對地方政府的核心功能及市場化途徑(如服務區域城市建設、公共服務、產業發展、國有資本收益上交等)，不同的功能定位需匹配相應的考核激勵機制。二要明確地方政府以市場化方式支持國有平臺公司發展，與國有平臺公司建立市場化交易機制，以發揮泛城市特許經營權價值為核心，助力國有平臺公司打造具備充裕現金流的業務體系。

??圖示2：國有平臺公司定位改變與轉型

??2.面向市場化經營，盤活和利用好國有資源，擴大有效投資

??國有平臺公司有效梳理盤活國有資源，形成存量資產和新增投資的良性循環，對于提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業負債水平等就具有重要意義。

??圖示3：國有平臺公司盤活國有資源的框架

??1)長期持有優質國資資產，加大專業化資產經營能力建設力度

??國資平臺公司通過不斷加強資產運作，提高存量資產運營效率的同時，依靠政府支持、購置、股權投資等多途徑獲取并長期持有優質增量資產，為更高層次的資本運作奠定良好的資產基礎，最大化釋放資產經營價值。

??強化存量資產經營。一是置換經營性資產，改善資產質量和效率。系統性地盤點梳理區域內國有經營性資產、資源，包括物業、股權、特許經營權、產業基金、數據資產等，根據企業屬性和發展方向對各類資產和業務進行專業化整合重組，盤活優化資產結構。二是強化公司政府類項目戰略資源整合和轉化落地功能，市場化項目更多經營自主權，加強對資金、資產、資本的管理，將戰略性產業和增值資產做大做優;將發展潛力小，經營能力差且短期無法轉變現狀的資產，逐步剝離、退出或引入合作方，提高經營效率。

??獲取優質增量資產。加強與政府部門聯絡，通過“政府劃撥或授權經營”方式獲取國有資產、國有資源、土地資源、自然資源、可經營性資源、特許經營權、政府基礎建設項目和財政收入，不斷提高公司優質資產占總資產的比例;積極整合區域范圍內國有資產，加大力度投資并購智慧城市建設、園區運營、康養等項目，同時適當拓展供應鏈金融等領域相關業務，不斷優化資產結構。

??2)將資源資產化、資產資本化，再通過高效的資本運作提高資產收益。

??做好資源資產化、資產資本化，將戰略資源轉化為戰略資本，將資產轉變為可以持續增值的資本是未來國資平臺公司可持續發展的有效路徑之一。從目前的經濟環境和政策環境看，未來，國有平臺公司融資難將會是常態，因為“借新還舊”融資政策的邏輯前提是需要有能力借新，有能力借新，就一定要有新的項目，但總的來講，未來大項目會越來越少，所以通過項目“借新”會越來越難。因此，通過讓資產具備證券化的條件，把它形成低利率資本之后，再通過高效的資本運作，將資本投在投資回報率更高的產業上，提高資產收益就尤為重要了。

??如何將資本再投入到投資回報率更高的領域中去，作為國有平臺公司，最核心的要圍繞特許經營加大民生重點領域投資，投資領域一方面圍繞國有企業的“兩主一長一高”：國有企業主流產業、主流企業、長周期、高壁壘;另一方面符合我國國有企業的四個特征：一是較低的融資成本，二是能夠獲得政府的一些特許經營權和特殊的行業支撐、三是能夠保證國有企業的公信力、四是處于市場和政府公益性相結合的特殊業態。保障投資既可以有比較穩定的經濟回報，而且同時又有較好社會效益。

??同時，圍繞重點產業領域開展股權投資。在投資方式上，重階段性持股輕資產占有，實現產業孵化、引導和發展。強化階段性持股投資理念，充分發揮國有資本投資“四兩撥千斤”的引導帶動作用，吸引、撬動、利用社會資本投向區域內具備創新發展、具有高成長性和發展潛力的優質項目，并完善股權退出機制，為區域經濟發展和產業結構調整做出貢獻。成立產業發展引導基金，由(政府)國有平臺公司發起主導，設立城市發展、產業引導、文旅事業等主題基金，將閑置、低效、沉沒資產以國有出資形式轉化為基金份額，以重點項目建設為基金投向，通過基金份額轉讓和質押將國有資產變現，同時通過基金和優質項目引入社會資本進入，完成融資目標，快速推動項目建設。

??3.通過加強投融資八大核心能力建設以適應市場變化和政策導向。

??根據國家政策，平臺公司需要剝離政府融資職能，向市場化、實體化、規范化轉型。這要求平臺公司必須建立自己的投融資能力，以適應市場變化和政策導向。通過投融資核心能力建設，平臺公司可以更有效地整合和配置資源，優化資產結構，提高資產使用效率，增強企業的核心競爭力。具體包括八個方面：

??圖示4：國有平臺公司的投融資核心能力

??一是協調整合公共資源能力，取得政府支持，通過直接授予、招拍掛等方式，整合土地、政策、規劃、存量資產、特許經營權等核心資源，實現區域內公共資源的全面整合高效運作。

??二是投融資模式創新能力，高效實現軌道交通、學校、醫院、體育中心、行政中心等重大項目外部性的內部化，推動城市新片區和新組團的高水平開發，通過有效投資形成核心資產，享受城市發展的紅利。

??三是重大項目儲備策劃能力：根據城市規劃和公司戰略，全面策劃需要實施的重大工程和項目，高質量推進項目前期工作及相關評審與報批，為區域可持續和高質量發展儲備重大優質項目。

??四是項目全生命周期管理能力，將長期割裂的決策階段的項目開發與設計、實施階段的項目投資與建設、運營階段的運營維護及資產管理進行集成管理和運作，實現項目全生命周期優化管理的目標。

??五是較低綜合成本融資能力，熟悉投融資、財政和金融政策，把握主流金融機構的融資條件和合規風控要求，熟悉主要金融產品，密切跟蹤金融市場的動態變化，組合運用多元化的低成本融資渠道和融資工具。

??六是高效主動管理資金能力，建立資金集中管理制度，建立完善的資金調度機制，實現龐大體系內部的資金高效管理，顯著降低公司的資金成本。

??七是資產管理與資本運作能力：對資產進行歸類培育和價值提升，靈活運用混改、股權轉讓、資產轉讓、IPO、ABS、類REITs、REITs等方式盤活存量資產。

??八是招商引資與外部合作能力，即有所為有所不為，通過主動招商引資，廣泛聯合國內外一流機構，高水平實施具體市場化項目，構建參與區域經濟社會發展的共同體和生態圈。

??4.推進管理提升，加大組織和機制保障體系建設

??“十四五”下半場，無論是國企改革深化提升行動的要求還是國有平臺公司市場化轉型需求，都需要國有平臺公司加大組織和機制保障體系建設，推進治理機制、組織架構、集團化運作、人力資源、薪酬績效等方面進行提升。推進管理提升，加大組織和機制保障體系建設具體體現在：一是制衡企業各主體權力，建立標準化、規范化、民主化、制度化的決策、執行和監督體系;二是形成激勵相容的激勵約束機制，各利益相關方的權利與義務得到有效調節;三是實現出資人放心、經營者盡心、職工用心，企業經營活動平穩高效的發展局面。