從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”需要扭轉(zhuǎn)的不僅僅是觀念

---國(guó)資委篇:轉(zhuǎn)換重合角色、回歸監(jiān)管職能、革別人先革自己

中略咨詢 高級(jí)顧問(wèn) 周小杰

一、背景：為什么要從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”？

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2003年，為改變多年來(lái)對(duì)國(guó)有企業(yè)“九龍治水”的監(jiān)管局面，中央整合中央大型企業(yè)工作委員會(huì)、經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、中組部等多個(gè)部門的職能，正式成立了國(guó)資委，形成了“國(guó)資委-國(guó)有企業(yè)”的兩層管理架構(gòu)，并沿襲至今。

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客觀而言，國(guó)資委的成立對(duì)于促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、提升國(guó)企效益起到了巨大的作用，然而無(wú)可否認(rèn)的是，這種體制將各地國(guó)資委的監(jiān)管職能與股東職能高度重合，用形象的比喻而言，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比賽場(chǎng)上，裁判員與領(lǐng)隊(duì)合一、老板與工頭合一，國(guó)資委既要監(jiān)管，又要在一定程度上進(jìn)行直接決策，往往監(jiān)管的對(duì)象就是自己批準(zhǔn)的事項(xiàng)，因而一方面導(dǎo)致國(guó)資委身份尷尬，另一方面又為各地國(guó)資委選擇性監(jiān)管預(yù)留了空間，這是導(dǎo)致各地國(guó)資委監(jiān)管頻頻出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和缺位等問(wèn)題的根源。

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可以說(shuō)，在兩級(jí)管理體制下，國(guó)資委直接從事資產(chǎn)管理，這種職能定位角色的沖突與矛盾，既非國(guó)資委所能，又是國(guó)資委自身無(wú)法解決之殤。

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二、定義：什么是從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”？

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從“管資產(chǎn)”到“管資本”，一字之差卻是質(zhì)的飛躍。

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“管資產(chǎn)”，意味著國(guó)資委必須通過(guò)行政化的方式來(lái)“管人、管事、管企業(yè)”，無(wú)論是管理方式還是管理深度，都會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)形成實(shí)質(zhì)上的極大干預(yù)，而國(guó)資委管的過(guò)細(xì)、過(guò)濫、過(guò)多，就會(huì)進(jìn)一步降低企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的活力。

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而“管資本”，則是以政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以資本為紐帶，可以從根本上理順困擾政府、市場(chǎng)和企業(yè)之間的關(guān)系。“管資本”是依據(jù)《公司法》關(guān)于股東享有的資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者三項(xiàng)權(quán)利的規(guī)定，在這種思路下，政府更多運(yùn)用法治化、市場(chǎng)化的監(jiān)管方式而不是行政力量來(lái)實(shí)現(xiàn)“提升國(guó)有資本收益”的目標(biāo)，國(guó)有資本只是作為特定屬性的資本種類在市場(chǎng)上流動(dòng)，市場(chǎng)在我國(guó)資源配置中依然起到了決定性作用，同時(shí)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不會(huì)受到過(guò)多干預(yù)。

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三、路徑：如何實(shí)現(xiàn)從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”？

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要實(shí)現(xiàn)從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，過(guò)去國(guó)資委“裁判員與領(lǐng)隊(duì)合一、老板與工頭合一”的角色就必須分離，因而“改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，形成三級(jí)國(guó)資管理架構(gòu)”成為本次國(guó)資改革的最大亮點(diǎn)，國(guó)資管理體制改革前、后對(duì)比圖如下所示：

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在新的架構(gòu)中，國(guó)資委將完全承擔(dān)起“監(jiān)管”角色，即從原來(lái)的“老板+工頭”轉(zhuǎn)為“老板”、從原來(lái)的“裁判+領(lǐng)隊(duì)”轉(zhuǎn)為“裁判”；而新設(shè)立的國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司將代替國(guó)資委行使“國(guó)有股權(quán)出資人代表”的職責(zé)，即成為國(guó)資的“工頭”和“領(lǐng)隊(duì)”，將以“促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值”為目標(biāo)，充當(dāng)著國(guó)資委國(guó)有資本戰(zhàn)略和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施載體，負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的投資經(jīng)營(yíng)和存量資產(chǎn)的流動(dòng)與重組。

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在新的架構(gòu)下，國(guó)資委將回歸到政府的職能部門序列，而起對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)也將鎖定在“管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全”四個(gè)方面，核心職能包括：

1、制定國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局和規(guī)劃；

2、規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的規(guī)則、轉(zhuǎn)讓過(guò)程的相關(guān)細(xì)則

3、制定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；

4、負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司核心領(lǐng)導(dǎo)人員、下屬國(guó)有企業(yè)董事會(huì)代表的管理；

5、維護(hù)資本安全

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四、方式：從“一切都管”轉(zhuǎn)向“授權(quán)監(jiān)管”

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要實(shí)現(xiàn)由管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變，國(guó)資委對(duì)自身的改革非常關(guān)鍵，核心是轉(zhuǎn)變過(guò)去的管理方式，明確政府監(jiān)管職能和企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的界面，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，該放下去的一定要放到位，該取消的則一定要取消，堅(jiān)持做到放權(quán)，放開(kāi)，放活，然后才是管住，管好，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

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在管理方式上，國(guó)資委必須實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的改變，即從過(guò)去的管企業(yè)為主轉(zhuǎn)為管資本為主，從過(guò)去的事前事中事后管理轉(zhuǎn)為事后管理為主，從過(guò)去的直接管理為主改為間接授權(quán)管理為主。而國(guó)家國(guó)資委主任肖亞慶提出的“一個(gè)轉(zhuǎn)變、兩個(gè)清單、三個(gè)歸位”則清晰地為管理方式的變化做出了路徑安排----“‘一個(gè)轉(zhuǎn)變’就是要把國(guó)資委定位從管企業(yè)為主轉(zhuǎn)到管資本為主。這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程，需要各種規(guī)范；‘兩個(gè)清單’就是要在權(quán)力清單和責(zé)任清單上下功夫；‘三個(gè)歸位’就是將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。”

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五、結(jié)語(yǔ)：革自身的命，速度和力度驗(yàn)證改革決心

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可以預(yù)見(jiàn)，在國(guó)資改革大基調(diào)、大方向和大精神已確定的情況下，下一步各地國(guó)資委出臺(tái)“兩個(gè)清單”的力度和速度，將成為決定地方國(guó)資國(guó)資改革能否落地的關(guān)鍵。?尤其是《權(quán)力清單》，能否真正撒手，將國(guó)有企業(yè)的投資計(jì)劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項(xiàng)決策等出資人權(quán)利進(jìn)行授權(quán)和下放，能否真正落實(shí)國(guó)有企業(yè)以法人治理為基礎(chǔ)的決策機(jī)制，不干預(yù)其具體經(jīng)營(yíng)，這將真正驗(yàn)證各地國(guó)資委的改革決心。成則有助于推動(dòng)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革和激發(fā)企業(yè)活力，敗則換湯不換藥淪為又一輪的“改革形式主義”，國(guó)資委對(duì)自身的革命決心和力度，將是左右本輪國(guó)資改革的“勝負(fù)手”。

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