本文是中略咨詢高級(jí)顧問(wèn)周小杰老師的《從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”需要扭轉(zhuǎn)的不僅僅是觀念》系列文章之二。

  中略導(dǎo)讀：新一輪國(guó)資國(guó)企改革的最大亮點(diǎn)，在于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管重心從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向了“管資本”，而其實(shí)現(xiàn)手段便是改革現(xiàn)有國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，形成“國(guó)資委—國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司—混合所有制企業(yè)”三級(jí)國(guó)資管理架構(gòu)。目前，全國(guó)各地從國(guó)家隊(duì)到地方隊(duì)，紛紛掀起改組設(shè)立地方國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司的熱潮。本文從國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司的角度對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行闡述。

  一、是什么：并非全新產(chǎn)物

  國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司是國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的公司制企業(yè)，是國(guó)有資產(chǎn)的直接出資人代表，持有現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)股權(quán)，替代國(guó)資委行使出資人的職責(zé)。要注意的是，國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司既不同于政府，也不同于一般意義上的母公司或集團(tuán)，它是代表政府行使出資人權(quán)力，承擔(dān)保值增值責(zé)任的特殊法人企業(yè)，由于其事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，因而一般采用國(guó)有獨(dú)資的形式，在這一層面不會(huì)采用混合所有制改革。

  盡管“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司”的概念最早是見(jiàn)諸于《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，但事實(shí)上，地方性國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司的原型(即“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司”)，早在各地設(shè)立國(guó)資委后，就陸續(xù)形成，尤其是深圳和上海，很早就形成了以產(chǎn)權(quán)管理為主線的“國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理新體制。各地的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司基本按照國(guó)有資本布局的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域或行業(yè)進(jìn)行分類，主要職能是：“投資、管理、監(jiān)督、服務(wù)”，盡管名稱有所差別，但事實(shí)上已經(jīng)基本承擔(dān)起了“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司”的主要功能。

  二、做什么：投資+股權(quán)管理+資本運(yùn)作+資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)

  十八屆三中全會(huì)《決定》明確地界定了國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的方向，是“服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全”。同時(shí)明確了其三大功能定位：一是服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的投資抓手;二是完善國(guó)有資本管理體制的管理渠道;三是優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)和提高國(guó)有資本配置效率的運(yùn)作平臺(tái)。

  綜合國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，通常認(rèn)為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的核心功能應(yīng)包括以下五項(xiàng)：

  1、投資。通過(guò)投資融資和項(xiàng)目建設(shè)投資實(shí)業(yè)，主要包括各類政府指導(dǎo)性投資(如公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公益性企業(yè)投資;稀缺資源、支柱性、前瞻戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等的投資;實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)如促進(jìn)跨區(qū)域發(fā)展、“走出去”、保障房、養(yǎng)老等的投資)和企業(yè)基于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)需要的自有性投資(如旗下產(chǎn)業(yè)的并購(gòu)整合、調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)等的投資)。

  2、(國(guó)有股權(quán)的)持股管理。以市場(chǎng)化方式管理國(guó)有股權(quán)，包括上市國(guó)有股權(quán)(包括整體上市后的國(guó)有股權(quán)、相對(duì)控股或參股的上市公司股權(quán)等)、非上市國(guó)有股權(quán)(部分特定功能性企業(yè)、未退出的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)、混合所有制企業(yè)、部分國(guó)際合作項(xiàng)目等)和新投資或資本運(yùn)作后形成的符合上述特點(diǎn)的股權(quán)。

  3、資本運(yùn)作。通過(guò)資本市場(chǎng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的流動(dòng)(進(jìn)入與退出)，其重點(diǎn)一是圍繞國(guó)有資本保值增值，以市場(chǎng)化方式增減持上市公司股權(quán)等高流動(dòng)性的國(guó)有資本;二是圍繞布局調(diào)整，以產(chǎn)業(yè)基金等方式在資本市場(chǎng)收購(gòu)出售控股股權(quán);三是在資本(出資人)層面推動(dòng)公司制、混合所有制改造;四是參與中央企業(yè)改制上市。

  4、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。通過(guò)市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素分解、重組和流動(dòng)。重點(diǎn)包括：一是業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和剝離(包括化解過(guò)剩產(chǎn)能等);二是非主業(yè)、存續(xù)、低效無(wú)效等資產(chǎn)整合和分類處置;三是困難企業(yè)救助和重組再生;四是債務(wù)重組等特殊性業(yè)務(wù)。應(yīng)注意的在該項(xiàng)職能上，對(duì)資產(chǎn)更多是從動(dòng)態(tài)角度地經(jīng)營(yíng)，而非過(guò)去的對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行靜態(tài)的管理。

  三、國(guó)有資本投資和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的區(qū)別：總目標(biāo)一致，側(cè)重點(diǎn)不同

  國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司可分為國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司兩類，二者都是國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的公司制企業(yè)，都是國(guó)有完全獨(dú)資，都是國(guó)有資產(chǎn)的直接出資人代表，都管理國(guó)有資本且都以國(guó)有資本保值增值為總目標(biāo)。雖然總體目標(biāo)一致，但二者在管理對(duì)象、目標(biāo)、發(fā)展模式和功能上還是有所差別，如下圖所示：

  形象地說(shuō)，二者都是政府管理國(guó)有經(jīng)濟(jì)的兩只手，只不過(guò)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是側(cè)重于市場(chǎng)配置的無(wú)形之手，代表政府治理和管理國(guó)有資本存量;而國(guó)有資本投資公司是側(cè)重于政府調(diào)控的有形之手，代表政府管理國(guó)有資本增量，如戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)布局或者新建高鐵等。

  四、有哪些形態(tài)：花開(kāi)兩枝，各有兩類

  根據(jù)國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司各自的功能和任務(wù)，他們各自都會(huì)有兩種形態(tài)：

  對(duì)國(guó)有資本投資公司可分為兩類：一類是業(yè)務(wù)邊界明確的控股性投資公司，側(cè)重公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源和支柱性產(chǎn)業(yè)等的投資，如交通投資集團(tuán)等;另一類是側(cè)重新產(chǎn)業(yè)、新方向投資的戰(zhàn)略性投資公司。

  對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司也可分為兩類：一類是純持股類資本運(yùn)營(yíng)公司，側(cè)重于持股管理和資本運(yùn)作等功能;另一類是資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類資本運(yùn)營(yíng)公司，側(cè)重于整合運(yùn)營(yíng)、改制重組、進(jìn)入退出等資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資本運(yùn)作等功能。

  五、如何組建：國(guó)家隊(duì)單一設(shè)置，地方隊(duì)混合組隊(duì)

  盡管國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司有諸多差異，但從實(shí)際運(yùn)作的角度，在央企和省屬國(guó)企層面，因?yàn)槠髽I(yè)資產(chǎn)體量過(guò)于龐大，政府會(huì)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)、投資公司進(jìn)行單一功能的設(shè)置，如國(guó)開(kāi)投、中糧集團(tuán)屬于國(guó)有資本投資公司，誠(chéng)通控股、國(guó)新公司屬于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司;但對(duì)地市級(jí)國(guó)企而言，更多的是混合功能，即國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)投資公司“二者合一”。

  同時(shí)，從組建方式上，一是新建，二是對(duì)有條件的大型企業(yè)集團(tuán)的母公司或控股公司實(shí)施改組。目前看到的無(wú)論是對(duì)央企還是地方國(guó)企，更多是“就地改造”，當(dāng)然也不排除像國(guó)新公司這樣的新設(shè)企業(yè)。

  對(duì)地方國(guó)企而言，有條件改組為國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的對(duì)象可基本分為六類，如下圖所示：

  通常，同時(shí)符合上述條件3條以上的，則基本具備了改組的條件和基礎(chǔ)。

  六、如何轉(zhuǎn)型：以資本為紐帶，專業(yè)化管理、平臺(tái)式運(yùn)營(yíng)

  國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司主要通過(guò)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)(進(jìn)入或退出)來(lái)引導(dǎo)國(guó)有資本向更多的核心領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本收益的增加。因而，在對(duì)上、對(duì)下和自身的對(duì)管理方式上，作為平臺(tái)的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司均要加大改革和轉(zhuǎn)型力度，主要包括：

  1、對(duì)國(guó)資委(對(duì)上)，要承接對(duì)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)限下放，根據(jù)國(guó)資委的《權(quán)力清單》和《責(zé)任清單》，對(duì)國(guó)資委下放的權(quán)限，要明確自身與下屬企業(yè)在各項(xiàng)管理職能上的權(quán)責(zé)界面，做到“既要放權(quán)，又要管住”。

  2、對(duì)自身，主要是在現(xiàn)行的經(jīng)營(yíng)管理模式上進(jìn)行調(diào)整，改變?cè)瓉?lái)“上傳下達(dá)”的角色定位，積極調(diào)整管理方式和組織架構(gòu)，在資本運(yùn)作、國(guó)有股權(quán)管理、下屬企業(yè)法人治理的專業(yè)化、投資分析、風(fēng)險(xiǎn)管控、職業(yè)經(jīng)理人管理、考核分配、激勵(lì)約束機(jī)制、專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)等方面補(bǔ)充人才補(bǔ)強(qiáng)功能;

  3、對(duì)下屬企業(yè)，則大力推進(jìn)混合所有制改革，并健全其法人治理結(jié)構(gòu)，真正落實(shí)董事會(huì)的決策中樞作用，同時(shí)對(duì)經(jīng)營(yíng)層推行職業(yè)經(jīng)理人制度，健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)其活力和競(jìng)爭(zhēng)力。要注意的是，國(guó)有資本投資、經(jīng)營(yíng)公司對(duì)下屬企業(yè)的行權(quán)方式必須進(jìn)行重大改變，即由原來(lái)的行政審批改為向下屬企業(yè)委派產(chǎn)權(quán)代表，通過(guò)董事會(huì)進(jìn)行決策，不干預(yù)下屬企業(yè)完整的法人形態(tài)。

  對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司而言，國(guó)企改革的政策紅利已經(jīng)非常充裕，下一步在國(guó)資委“三單”明確的基礎(chǔ)上，其應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)從資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)向“資本投資、資本運(yùn)行和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”相結(jié)合的新型管理模式。目前央企和上海、深圳等國(guó)資企業(yè)重組消息不斷，但對(duì)大部分地方國(guó)企而言，應(yīng)未雨綢繆，積極進(jìn)行能力建設(shè)和機(jī)制建設(shè)，一旦外部條件成熟，則真正進(jìn)入運(yùn)轉(zhuǎn)階段，為最終形成“以管資本為主，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、專業(yè)化管理”的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資平臺(tái)，顯著提升國(guó)有資本流動(dòng)性和收益而努力。