黨的十九大為國有資本做強做優做大、培育具有全球競爭力的世界一流企業等指明了方向，展現了美好而廣闊的前景。

　　在貫徹落實十九大精神的開局之年,回顧總結國企改革40年的發展歷程和經驗，認識國企改革的邏輯，理清思路，對于進一步深化囯有企業改革等具有重要的現實意義。

　　■國企改革的前期探索

　　在改革開放之前的30年里,我國通過對工商業的社會主義改造和興辦新型工廠，形成了與社義計劃經濟體制相配套的國營企業體系。這時候實行的是單一全民所有制和高度集中的計劃經濟體制，人、財、物和產、供、銷都由政府直接管理。

　　這樣做的結果，一方面無法有效地配置資源,另一方面也使勞動者喪失了必要的積極性，囯有資源浪費嚴重，企業沒有活力，生產效率低下。當時對此通俗的說法是企業吃國家的“大鍋飯”，職工吃企業的“大鍋飯”。

　　擴大企業自主權。1978年12月,黨的十一屆三中全會做出實行改革開放的重大戰略決策。國有企業改革先是實行擴大企業自主權、利潤分成、放權讓利等經濟責任制的措施。經濟責任制在國家計劃指導下，以提高經濟效益為目的，將企業責任權力緊密聯系在一起的生產經營管理制度，也就是說，承認企業擁有部分決策權，政府向企業下放權力，同時改變傳統企業全部利潤上交的做法，讓企業可以在利潤中保留一部分財務支配權之后，相應的就應該有明確的責任。

　　實行利改稅和利稅分流。1983和1984年政府分兩步進行了以利于改善稅收為中心內容的工商稅制改革，所渭利改稅，就是把囯營企業過去全額上交利潤改變為按國家規定的稅種及稅率繳納稅金，稅后利潤完全歸企業支配的制度變革，政府通過利改稅改革，逐步把國有國營企業的配關系通過稅收形式固定下來。經濟責任制是最早以合同管理的形式確立政府和企業之間經濟關系的嘗試。

　　廠長(經理)負責制。1984年10月,十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》。《決定》明確提出要實行廠長(經理)負責制。1988年召開的七屆人大一次會議上,通過了《中華人民共和國全民所有制工業企業法》，對廠長(經理)負責制作了更加明確的法律規定，這部至今還影響著未經改制的國有獨資企業的法律，相當大地強化了廠長(經理)的權利和責任。法律規定：企業實行廠長(經理)負責制，廠長是企業的法定代表人。企建立以廠長為首的生產經營管理系統，廠長在企業中處于中心地位，對企業負全面責任部法律也對黨委和職工的民主管理作了原則規定：中國共產黨在企業中的基層組織，對黨和國家的方針政策在本企業的貫徹執行實行保證監督。企業通過職工代表大會和其他形式實行民主管理。企業工會代表維護職工利益，依法獨立自主地開展工作。企業工會組織職工參加民主管理和民主監督。

　　承包經營責任制。國有企業承包經營責任制改革,是借鑒農村家庭聯產承包責任制改革的成功經驗試行的改革措施。國有企業實行承包制改革，通過承包合同把企業的經營責任落實到企業的法定代表人，這在邏輯上是沒問題的，也有助于落實國有企業所有權與經營權相分離。但是,承包制當時忽視了三個問題：一、發包人是政府官員,在簽訂承包合同的時候處于信息弱勢一方，更直白的說，政府官員并沒有簽出好的承包合同的能力；二、不同于農村的土地,企業在經營上有更大的復雜性，經營過程也更難以觀察，而在承包制設計的時候，并沒有考慮與經營活動過程相關的監督機制設計；三、企業無法解決“負盈又負虧”的問題。還有企業存在的短期行為、體制機制方面的問題，就更加難以解決。因此，承包制的缺陷還是相當大的，更不是一包就靈。

　　■確立市場化改革方向

　　黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若千問題的決定》，要求建立社會主義市場經濟體制。這其實就是要使市場在囯家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。

　　國有企業重組與調整。從1995年開始,國務院在全國工業企業中選擇了100戶進行建立現代企業制度試點,各省市政府也結合自己的情況，先后選擇了2500戶企業進行類似的試點，1996年囯家確定了1000家重點企業，并對這些企業的現代企業制度建設和行業發展進行規劃。從此之后，在中共中央和國務院的文件中，不再泛泛強調全體國有企業的數量概念，而是強調國有大中型企業對于國民經濟的控制力概念，強調在20世紀末要使大多數國有大中型骨干企業初步建立起現代企業制度，成為“自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束”的法人實體和市場競爭主體。1999年,國務院加快現代企業制度建設，進行改制的企業范圍進一步縮減到520家。對于數量眾多的囯有中小型企業的改革主要是由地方政府推動，采取股份制改造、包經營、出售、出租等方式實施的。

　　從長期的角度看，多數企業的改革過程都是通過各種方法實現產權量化到自然人（或自然人群體），從而使企業的管理者和職工具有充分的積極性，企業由此徹底擺脫政企不分時代的種種弊端。不少國有企業的民營化過程本質上都是通過兩步走得以實現的：第一步是經營者和員工（或以持股會等集體的名義）買斷企業的資產；第二步，通過一定的形式將股權向管理層（或主要控制人）集中。當然，在這個過程中，出現了不少有失公平和腐敗現象，比如在其資產的轉讓定價中，在購買交易的細節安排上，都有很多并不完全合理合法的地方。

　　“三改一加強”。中共十五大和十五屆一中全會明確提出：自1998年起，用三年左右時間，通過改革、改組、改造和加強管理（簡稱“三改一加強”），使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度。1998年與國有經濟的戰略性調整相配合，國務院以紡織行業和煤炭行業作為突破口，實行“限產壓錠”和“關停并轉”等措施，調整行業內部結構。此后，除了債轉股改革和下崗分流與再就業工程的推進，政府還采取了其他一些措施幫助國有大中型企業脫困。

　　到2000年底，國有及國有控股工業實現利潤大幅度增長，實現利潤達到2300億，比1999年增長了1.3倍，比1997年增長了1.85倍。國家重點監測的14個行業，到2000年底，輕工、紡織、機械業、冶金、石油化工、建材、煙草、有色金屬、電子、黃金、醫藥、電力等12個行業實現利潤都有增加或整體扭虧為盈，煤炭和軍工行業凈虧損也明顯減少。黨中央最初確定要三年脫困的6000多家國有企業中，有超過2/3達到了最初確定的目標。

　　但是，國有企業的虧損面仍然居高不下，甚至還在制造著新的不良資產，國有資產流失的現象也很嚴重。造成這種狀況的原因是國有資產所有者缺位，在于國有資產的出資人體系不健全。同時，政府部門管理中政資不分，條條與塊塊之間相互摯肘。這樣的國有資產管理體制是不適應初步建立現代企業制度的國有企業的。

　　■深化產權制度改革

　　國有企業改革的目標是構建現代企業制度，完善企業法人治理結構，逐步落實“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的基本原則。其中，產權制度的建設、國有企業產權轉讓的規范化是一個關鍵內容。

　　建立并完善公司治理結構。1993年12月29日，全國人大通過了《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）。但是，原有的國有大中型企業仍然是遵循《全民所有制工業企業法》的相關規定。

　　1999年9月，中共十五屆四中全會作出的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出，國企改革要以建立和完善現代企業制度為目標。并指出應該加強以下幾個環節的改革：繼續推動政企分開，積極探索國有資產管理的有效形式，對國有大中型企業實行規范的公司制改革等。

　　2006年，結合國有企業運行中的新情況、新問題，對《公司法》進行了較大幅度的修訂，特別規定了有關國有獨資公司的內容。從而為國有大中型骨干企業的公司制改制作了法律上的準備。現代公司治理邏輯的引入，把新型國有資產管理體制和新型企業運行機制之間的連接問題凸現出來。

　　董事會是公司治理的核心。2004年6月，國務院國資委公布《關于中央企業建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，標志著國有企業改革向前邁出了關鍵的一步。從當時國有企業的情況來看，有以下三個方面的作用：第一，通過董事會制度建設，實現國資委對國有企業管理方式的轉變，在組織結構上初步具有了矩陣式管理的模式。第二，通過董事會制度，有效分離企業的決策層與執行層，改變企業決策層和執行層高度重合的狀況。第三，通過完善董事會治理機制，推行職業經理人制度，解決董事會與經理層邊界不清、職責不明的問題。

　　國資委的設立與定位。2002年，中共十六大報告指出，國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責、享有所有者權益、權利義務和責任相統一、管資產和管人管事相結合的國有資產管理體制。中共十六屆二中全會進一步明確了國資委的機構性質、職能配置、監管范圍，以及與企業的關系等一系列國有企業改革的重大問題。2003年3月10日，十屆全國人大一次會議表決通過設立國務院直屬機構——國有資產監督管理委員會，代表國家履行出資人職責。國資委作為國務院直屬正部級特設機構，納入監管的中央企業196家。

　　國務院國資委成立之前，國有企業產權監督管理和產權轉讓交易重組過程中，存在著以下問題：一、產權交易立法和相關規章制度相對滯后，監督管理薄弱。二、國有企業產權交易轉讓和重組行為不規范。三、國有企業產權交易重組機制尚未形成，全國的國有資產產權交易、重組和轉讓機制未能形成，阻礙了國有企業通過產權交易優化資源配置和企業競爭力的提高。

　　國務院國資委成立后，在清產核資的基礎上，提出了《關于規范國有企業改制工作的意見》，就批準制度、清產核資、財務審計、資產評估、交易管理、管理層收購等涉及國有企業產權監督管理的環節，提出了明確的指引和政策要求。國資委通過國有企業改制和國有產權轉讓的規范性工作，健全了相關制度和政策，承擔起監督檢查和整合國有企業改制以及國有產權轉讓的監督管理和審批職能，使國有企業改制和國有產權轉讓、重組和交易更加規范、信息更加透明、交易更加公平。這一工作有效地推動了國有產權有序流動，防止了國有資產的流失。

　　強化戰略管理。2004年，國資委發布了《中央企業發展戰略和規劃管理辦法（試行）》。以此為基礎，國資委以國有企業出資人的職能角色，展開了對國有企業的發展戰略和規劃的指導工作，其目標是：加強對中央企業發展戰略和規劃的指導，引導企業突出主業，提高自主創新能力，增強核心競爭力，正確引導企業投資方向，有效規避投資風險，加快結構調整和聯合重組。培育具有國際競爭力的大公司、大集團，進一步增強國有企業活力、控制力和影響力。

　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，從六個方面提出了完善社會主義市場經濟體制的任務，強調完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，推行公有制的多種有效實現形式，大力發展和引導非公有制經濟。這充分說明，國有企業改革單一推進是不行的，需要配套改革、分類治理、共同推進，才能達到預期的效果與目的。

　　■國有資本授權經營機制

　　2015年7月，習近平總書記在吉林省視察時談到國有企業改革“三個有利于”的標準，即“有利于國有企業資產的保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能”。這是國企改革頂層設計的重要指導方針，是國有企業改革之魂，也是激活和壯大實體經濟之魂。

　　黨的十五大報告首次提出混合所有制概念，16年后，十八屆三中全會再次提出積極發展混合所有制經濟。與此同時，國企改革已經進入深水區，進入了攻堅階段。混改要促進構建國民共進、協調發展的經濟格局，要與完善國資管理體制協同聯動，與產權保護、釋放人的積極性同步推進，企業混改后要及時轉變和完善經營機制，以更完整地發揮混改的積極作用。混改已經具備了戰略性展開的基礎，下一步需要優化股權結構，完善混改機制設計，改進改革落實方式，實現激勵兼容，同時推進相關配套政策及時跟進。

　　2017年，黨的十九大召開之前，國務院連續下發了三個文件：一是《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》，要求改進國有企業法人治理結構，完善國有企業現代企業制度；二是《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，強化了三項管資本職能，精簡43項監管事項，其中授權8項。三是《中央企業公司制改制工作實施方案》，標志著國務院國資委監管的央企全面進入公司制時代。

　　2017年10月，黨的十九大報告提出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。隨后，中央經濟工作會議把改革國有資本授權經營體制擺在了重要位置。授權經營體制為主的國資改革，成為新一輪改革的“牛鼻子”。

　　■國企改革的趨勢與愿景

　　全民所有制企業是計劃經濟下的企業形態，企業受到政府的直接管理，行政型治理是其典型的治理模式。該模式的三大內涵是資源配置行政化、經營目標行政化和高管任免行政化。行政型治理方式下，公司治理行為的行政化問題嚴重，突出表現為“內部治理外部化，外部治理內部化”，即本來應該由內部治理履行的決策職能，如薪酬制定、股權激勵等卻由外部治理主體決定，而外部治理的很多職能如企業辦社會的職能卻由內部治理承擔。

　　國有企業改革的重要任務之一是建立現代企業制度，而作為現代企業制度的公司則需要市場經濟下的經濟型治理與之匹配，需要市場化配置資源，經濟化經營目標，在厘清政府與市場邊界的前提下完善公司的內外部治理機制，實現由政府計劃管控下的行政型治理向以市場機制為主的經濟型治理轉型。這是國有企業改革的大趨勢。

　　從中國治理改革的時間序列看，公司治理改革是先行者，中國改革的路徑是依次建立現代企業制度、現代政府制度、現代社會制度、現代國家制度，相應的則是先治理公司，再政府治理、社會治理和國家治理；從改革的結構看，公司治理、政府治理、社會組織治理作為國家治理體系的重要內容，是相互影響和相互依存的。因此，為保證深化公司治理改革進而完善國家治理體系，導入分類治理并配套治理改革顯得極為重要。

　　2018年2月，十九屆三中全會作出了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》。這次改革涉及范圍之廣，內容之深，都是前所未有的，這表明以習近平總書記為核心的黨中央，下決心把各級黨委、政府、司法、社團、企事業單位的機構改革同步推進，將為國有企業改革厘清思路、清障排難提供強有力的支撐。

　　在此基礎上，國有企業的改革將全面深化，促進國有資本做強做優做大，帶動整個國民經濟的繁榮，為建設中國特色社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興等貢獻新的力量。